Nacionalna razvojna strategija može biti bolja

Nacionalna razvojna strategija 2030

„Hrvatska 2030”: kritički komentari

Nacionalna razvojna strategija do 2030. godine strateški je dokument koji to nije, s ciljevima koji to nisu i indikatorima koji onemogućuju praćenje uspješnosti njezine provedbe. Pročitajte analizu spornih dijelova strategije s prijedlozima poboljšanja.

Piše: Luka Matić

Strategija je, piše Freedman u historijsko-enciklopedijskoj studiji o tom konceptu (Lawrence Freedman, Strategy: A History, Oxford University Press, 2013), okvir koji pronalazi balans između svrha, načina i sredstava, koji omogućuje definiranje ciljeva i metoda kojima te ciljeve postižemo. Ona je, u smislu poznate i često korištene metafore, sagledavanje šume, a ne buljenje u jedno drvo. Za razliku od taktike, koja se primjenjuje u specifičnoj situaciji za otvarenje jednog specifičnog cilja, strategija sagledava trenutnu poziciju i realistično predviđa moguće ishode, među kojima identificira ishode koji bi bili poželjni. U tom smislu, strategije moraju biti neumoljivo realne.

Drugi važan element strategije je njezina upotrebna vrijednost. Strategijske odluke, naime, konzultiramo u onim momentima kad se nalazimo pred teškim izborima. One služe tome da, u situacijama kada odlučujemo o pitanjima koja proizvode konflikt, imamo orijentir koji nam olakšava donošenje odluke.

Erica Olsen, autorica priručnika Strategic Planning Kit for Dummies, smatra da je vrijednost strateškog plana u tome da nam omogućuje da za neko vrijeme naša organizacija – u ovom slučaju Republika – izgleda i funkcionira bolje nego dosad. Strateški planovi, po njenom mišljenju, pomažu graditi kompetitivne prednosti, komuniciraju viziju svima na koje se ona odnosi, prioritiziraju financijske potrebe te omogućuju fokus i usmjerenje prilikom realizacije plana.

U skladu s tim, Olsen navodi da su elementi strateškog plana: (i) misija i vizija; (ii) dugoročni ciljevi; (iii) strategije ostvarivanja ciljeva; (iv) akcijski planovi za ostvarenje ciljeva.

Ova strategija, kako su već u svojim člancima ocijenili Ivo Bićanić i Marko Grdešić, ne ostvaruje te zadatke. U nastavku teksta pokazat ću i koje su moje konkretne zamjerke.

Razvojni smjerovi i strateška odrednica

Nacionalna razvojna strategija nudi četiri razvojna smjera – održivo gospodarstvo i društvo; jačanje otpornosti na krize; zelena i digitalna tranzicija; ravnomjeran regionalni razvoj – te jednu ključnu stratešku odrednicu razvoja: ulaganja u ljude.

Naizgled, riječ je o nečemu čemu ne bismo imali prigovora jer tko bi bio protiv održivosti, otpornosti na krize, zelene ekonomije i ravnomjernosti regionalnog razvoja. Napose, tko bi bio protiv ulaganja u ljude. Međutim, moramo se zapitati jesu li ulaganja u ljude jedina koja su nam nasušno potrebna.

Proljetos je Zagreb i njegovu ruralnu okolicu pogodio razoran potres, koji je znatno oštetio pogođena naselja i brojne zgrade učinio nesigurnima za život. To nije proizvelo problem dostupnosti stambene infrastrukture, nego je postojeći problem dodatno produbilo. Istraživanja pokazuju da postojeći stambeni fond i tržišna ponuda stambenog prostora za najam ili prodaju ne zadovoljavaju niti su adekvatno dostupni stanovništvu Hrvatske. Stoga se preporučuju nove mjere aktivne stambene politike kako bi se standard stanovanja doveo na zadovoljavajuću razinu.

Pređemo li sa stambene na prometnu infrastrukturu, pronaći ćemo porazne uvide. Prije 30 godina, iz Osijeka se u Zagreb stizalo se za 3 sata i 20 minuta. To je oko sat i pol brže nego danas. Produljenje trajanja putovanja vidi se na, manje-više, svim linijama između većih gradova, kao i u lokalnom/regionalnom željezničkom prometu. Također su i neke direktne linije, primjerice od Zagreba prema Zadru i Šibeniku ukinute.

Ništa bolje ne stojimo ni s trajanjem putovanja autobusom. Osijek-Zagreb, unatoč autoputu, ne traje kraće od četiri sata. Najveći gradovi na obali također su katastrofalno povezani javnim prijevozom. Putovanje autobusom od Rijeke do Splita traje dulje od šest sati. Ukinuta je i nekoć popularna dužobalna linija Rijeka-Dubrovnik pa je nemoguće jadransku obalu proputovati brodom.

Možemo pričati i o telekomunikacijskoj infrastrukturi. I dalje se gro stanovništva na internet spaja putem bakrene parice, koja omogućuje brzinu downloada do 8 Mbps. Možemo spomenuti i krevete koji nedostaju u bolnicama, staračkim i studentskim domovima. Naposljetku, možemo pričati i o zastarjeloj infrastrukturi zdravstva i socijalne skrbi.

Ukoliko se Hrvatska želi razvijati u odabranim smjerovima, očito je da ulaganja u ljude nisu dostatna. Pored toga, Hrvatska se mora obvezati na unaprjeđenje infrastrukture kao preduvjet ostvarenja postavljene strateške vizije.

Što je problem s predloženim razvojnim smjerovima?

Od strateških razvojnih smjerova izdvojio bih posljednji, koji se tiče ravnomjernog regionalnog razvoja. On također na prvu izgleda neosporno. Međutim, ravnomjeran regionalan razvoj znači ravnomjerne stope razvoja u svim regijama. S obzirom na to da je, kako sama strategija navodi, razlika u BDP-u između najrazvijenije JRS (Grad Zagreb) i najnerazvijenije JRS (Virovitičko-podravska županija) 310%, onda ravnomjeran razvoj znači zadržavanje jaza u razvijenosti. To pokazuje i odgovarajući indikator, koji kaže da će jaz u razvijenosti 2030. godine biti 250%, dakle, da će BDP Zagreba biti dva i pol puta veći od virovitičko-podravskog.

Ovom konkretnom indikatoru profesor Bićanić u svojem komentaru Nacionalne razvojne strategije prigovara sljedeće: „kao pokazatelj učinka predlaže se raspon (omjer najrazvijenije i najmanje razvijene županije), a pokazatelj bi trebala biti neka mjera nejednakosti, koja bi uključila cijelu raspodjelu.”

Međutim, u pitanje možemo dovesti i samu mjeru, odnosno BDP, koji kao pokazatelj nije nužno adekvatan (vidi Prugovu kritiku). Naime, taj pokazatelj mjeri samo novostvorena dobra i usluge na nekom teritoriju u nekoj jedinici vremena, ali ne nudi odgovor na pitanje prosperiteta, odnosno šire shvaćene kvalitete života. Zbog toga mu ekonomisti i drugi društveni znanstvenici širom svijeta već godina konceptualiziraju alternative. Napori za formiranjem metrike koja će mjeriti kvalitetu života šire od BDP-a nisu svojstveni samo za heterodoksne ekonomiste, koje bi mainstream otpisao kao irelevantne i marginalne. Tome se posvećuju i međunarodne organizacije poput OECD-a, koji je razvio Better Life Index sa svrhom da usporedi blagostanje u svojim državama članicama prema faktorima koji utječu na svakodnevnu kvalitetu života.

U svakom slučaju, s obzirom da Nacionalna razvojna strategija prepoznaje izazove klimatskih promjena te postavlja za cilj očuvanje okoliša, potrebna nam je i neka metoda mjerenja „zdravlja okoliša” koja bi onemogućila da se „ravnomjeran razvoj” ostvaruje prekomjernom eksploatacijom prirodnih resursa podrazvijenih regija.

Dakle, ako pođemo od pretpostavke da ne želimo živjeti u zemlji u kojoj postoji ovakav jaz između najrazvijenijih i najnerazvijenijih dijelova – a takvo nešto je bilo integralni dio obećanja političkih elita prije 30 godina, da će samostalna Hrvatska biti „kao Švicarska” – onda moramo zahtijevati i da strategije nacionalnog razvoja idu ka eliminaciji razvojnih nejednakosti, a ne njihovom održavanju.

Problemi s ciljevima i indikatorima

Prvom i trečem razvojnom smjeru (održivo gospodarstvo i društvo; zelena i digitalna tranzicija) pripisana su po četiri razvojna cilja, jačanju otpornosti na krize tri, a problematično konceptualiziranom regionalnom razvoju samo dva:

  1. Konkurentno i inovativno gospodarstvo.
  2. Obrazovani i zaposleni ljudi.
  3. Učinkovito i djelotvorno pravosuđe, javna uprava i upravljanje državnom imovinom.
  4. Globalna prepoznatljivost i jačanje međunarodnog položaja i uloge Hrvatske.
  5. Zdrav, aktivan i kvalitetan život.
  6. Demografska revitalizacija i bolji položaj obitelji.
  7. Sigurnost za stabilan razvoj.
  8. Ekološka i energetska tranzicija za klimatsku neutralnost.
  9. Samodostatnost u hrani i razvoj biogospodarstva.
  10. Održiva mobilnost.
  11. Digitalna tranzicija društva i gospodarstva.
  12. Razvoj potpomognutih područja i područja s razvojnim posebnostima
  13. Jačanje regionalne konkurentnosti.

Ovako formulirani ciljevi, osim što su popis lijepih želja, uopće nisu ciljevi. Svatko, naime, tko je ikada guglao frazu „kako formulirati cilj” mogao je pročitati ovdje, ovdje, ovdje, ovdje ili ovdje kako se ciljevi formuliraju. Na svim linkovima – da su guglali – mogli su pročitati da je valjan cilj SMART. To ovdje ne znači „pametan” – što je jedna od buzzwords koje se pojavljuju kroz cijelu strategiju, k tome loše i neprimjereno – već je riječ o akronimu.

SMART, naime, stoji za Specific, Measurable, Attainable, Relevant i Time-bound. Dakle, da bi bio valjan, cilj treba biti specifičan, mjerljiv, dosežan, relevantan za strategiju i vremenski ograničen. Primjer tako formuliranog cilja bio bi:

Vlada Republike Hrvatske u razdoblju između završetka savjetovanja sa zainteresiranom javnošću i donošenja Nacionalne razvojne strategije formulirat će 13 strateških razvojnih ciljeva koji će odgovarati strateškim razvojnim smjerovima i zadovoljavati SMART kriterije.

Na ovo bi advocatus diaboli (ako bi se takva osoba našla) mogla protuargumentirati da strateški ciljevi nisu goals nego objectives, iako bih ja argumentirao da je uvriježeno da je goal u odnosu na objective cilj više razine. No, za objectives vrijede druga pravila i oni se ne formuliraju prema SMART kriterijima, nego po formuli:

[glagol: radnja] + [pridjev: opis] + [imenica: rezultat]

Pogledamo li iz ove perspektive na 13 ciljeva koje nudi Nacionalna razvojna strategija, ponovo ih nećemo prepoznati kao ciljeve. Spustimo li se razinu niže u strukturi strategije, svaki od strateških ciljeva ima pripisane prioritete u provedbi javnih politika. To su primjerice „poticanje razvoja kružnog gospodarstva”, „podrška istraživačko-razvojnim aktivnostima u akademskom znanstveno-istraživačkom i poslovnom sektoru”, ili „razvoj cjelovite potpore za djecu i učenike i sprječavanja napuštanja sustava obrazovanja te ulaska u NEET skupinu, s naglaskom na ranjive skupine te djecu i učenike s teškoćama u razvoju”. Niti ovi prioriteti nisu formulirani tako da odgovaraju bilo kojoj od uvriježenih formi ciljeva.

Stoga se nameće pitanje, ako ciljevi nisu formulirani kao ciljevi, kako očekivati da ih percipiramo i tretiramo kao ciljeve. Drugim riječima, kako da evaluiramo ostvarenje strateških ciljeva kad strateških ciljeva nema?

Kad već nisu ponudili ciljeve kako trebaju biti napisani, autori su se potrudili da nam ispostave neke indikatore. Međutim, ti indikatori imaju samo početnu i krajnju vrijednost. Stoga je nemoguće pratiti dinamiku njihovog ostvarenja. Naprosto, autori nisu predvidjeli dinamiku izvršenja strategije i „prolazne vrijednosti”, odnosno vrijednosti prema kojima bismo u bilo kojem trenutku provođenja strategije mogli evaluirati napreduje li izvršenje prema planu, podbacuje li (i koliko) ili prebacuje predviđenu dinamiku.

Drugi aspekt problema s indikatorima je koji indikatori su odabrani i kako se njima može manipulirati. Primjer solidnog indikatora je jedan koji se tiče SC 3 (učinkovito i djelotvorno pravosuđe), a koji kaže da će prosječno vrijeme rješavanja prvostupanjskih parničnih i trovačkih predmeta biti skraćeno sa 374 dana (podatak iz 2018.) na 250 dana. Ovaj indikator ima početnu vrijednost i ciljnu vrijednost izraženu u apsolutnim brojevima. Ne ulazeći u to koliko je skraćenje postupka za 124 dana u prosjeku dobro ili dovoljno da bismo pravosuđe mogli proglasiti učinkovitim, imamo osnovu da 2031. godine kažemo da je strateški cilj ispunjen, prebačen ili podbačen. No zato što nemamo „prolazne vrijednosti” za razdoblje provedbe, nemamo na osnovu čega, primjerice, 2025. godine ocjenjivati napredak u ostvarenju cilja.

Međutim, ako pogledamo indikator u SC 2 (obrazovani i zaposleni ljudi) koji kaže da će stopa zaposlenosti u dobnoj skupini 20-64 godine rasti sa 66,70% u 2019. na 75% u 2030. to nije slučaj. Može se dogoditi da se – što uopće nije nevjerojatno – nastavi val iseljavanja i da Republika Hrvatska naprosto izveze svoju nezaposlenost u države EU sa propulzivnijim ekonomijama i na taj način poveća udio zaposlenih, iako broj zaposlenih ne če rasti po stopi predviđenoj indikatorom. U tom slučaju, 2031. godine – ili čak i ranije, ako ćemo pratiti strategiju po nezavisno utvrđenim projekcijama ispunjenja strateških ciljeva, kad nam već Vlada nije ponudila instrument za to – otvorit će se prostor za sukob oko interpretacije. Je li željeni cilj ispunjen jer je udio zaposlenih u populaciji porastao, ili nije ispunjen jer se apsolutni broj zaposlenih nije povećao po željenoj stopi rasta?

Vratimo li se na uvod i Freedmanovu definiciju strategije i njezine upotrebne vrijednosti – da strategija služi kako bi arbitrirala u situacijama kada dolazi do sukoba oko smjera u kojem se razvoj odvija – jasno je da u slučaju ovakvih indikatora strategija ne ispunjava svoju svrhu.

Kojim novcima i kako će se Nacionalna razvojna strategija provoditi?

Naposljetku, ostaje pitanje financiranja. Osim vrlo općenitih odredbi da će primarni izvor financiranja provedbe strategije biti javni proračun, dok će sekundarni izvori financiranja biti dotacije iz EU proračuna i privatni kapital, ne znamo kako će se financirati ostvarenje ciljeva koje je strategija postavila. Dokumentom je predviđeno (Dodatak 4. Indikativni popis akata strateškog planiranja kojima se podupire provedba strateškog okvira NRS) 67 vrsta dokumenata koji će pobliže definirati mjere za provedbu strategije. Međutim, stvarni broj tih dokumenata nije 67, jer pod rednim brojem 67. stoji „Svi srednjoročni akti strateškog planiranja na razini JL(R)S-a”. S obzirom na to da je jedinica lokalne i regionalne samouprave 575, i tih dokumenata bit će toliko. Što to znači za provedbu strategije?

Decentralizacija provedbe strategije na preko šest stotina dokumenata, na svima trima razinama javne vlasti znači najprije da ne možemo očekivati koncentriranost provedbe jer će te stotine provedbenih dokumenata pisati stotine međusobno nekoordiniranih različitih timova. To znači da će se dokumenti podudarati, preklapati, ali i konkurirati jedan drugome. Vlada bi puno bolje učinila da je odredila da se dokumenti na nacionalnoj razini strogo koordiniraju međusobno, kroz tijela Vlade, te da se ne izrađuju provedbeni dokumenti ispod razine jedinica regionalne samouprave. Drugim riječima, da se na razini županija u jedan provedbeni dokument uvezuju sve općinske i gradske strategije. Na taj način komunikacijski šumovi i inflacija dokumenata bar bi se donekle mogli držati pod kontrolom. K tome, bilo bi moguće planirati sinergijske efekte, ali i pratiti provedbu.

Ovako smo se, i time ću zaključiti, našli u situaciji da će Nacionalna razvojna strategija do 2030. godine, bude li donesena u obliku u kojem je ušla u savjetovanje sa zainteresiranom javnošću, služiti samo – kako je napisao Marko Grdešić – da zadovolji formalni uvjet za primanje EU novca. To bi bila šteta, jer Hrvatskoj u situaciji javnozdravstvene, ekološke i ekonomske krize itekako treba Nacionalna razvojna strategija koja će dati okvir za barem donekle suvisao i održiv društveni i ekonomski razvoj.